无形疆域 | 卫星互联网跨境征税的五大法律争议焦点

一、 引言：太空经济下的税收新边疆

随着SpaceX星链（Starlink）、亚马逊柯伊伯（Project Kuiper）、中国“天象星座”等低轨卫星互联网星座的迅猛发展，高速、低延迟的全球网络覆盖正成为现实。这种基于太空基础设施、直接面向全球终端用户提供跨境数字服务的模式，对建立在传统物理存在和地域分割基础上的国际税收规则体系（如《OECD税收协定范本》和《UN税收协定范本》）构成了前所未有的挑战。卫星互联网运营商在全球范围内无缝提供服务，但其核心资产（卫星星座、地面站、数据中心）分布在不同法域，用户活动地点高度分散且匿名性强，导致税务机关在确定征税权归属、应税所得性质认定和征管执行层面面临巨大困难，衍生出尖锐的法律争议。

二、 核心法律争议焦点剖析

争议焦点一：物理性“常设机构”（Permanent Establishment, PE）认定标准的失效

核心问题： 传统国际税收规则的核心在于，只有当非居民企业在来源国构成“常设机构”（通常指固定营业场所或依赖代理人）时，来源国才有权对其营业利润征税。卫星互联网的运营模式彻底颠覆了这一基础。

• 卫星的非固定性： 低轨卫星高速绕地球飞行，其位置相对于地表任何一点都处于持续变动中，无法被认定为在特定国家领土上的“固定营业场所”（《OECD税收协定范本》第5条第1款）。
• 地面设施的有限性与功能性： 卫星互联网依赖网关站（关口站）实现星地连接。这些网关站可能分布在少数国家（如星链早期主要依赖美国本土网关）。案例： 某非洲国家用户通过星链上网，数据经由位于美国或欧洲的网关站传输。非洲国家能否主张因用户在其境内而获得征税权？还是只能由拥有网关站的国家征税？现行规则对此模糊不清。网关站是否构成在用户所在国的“常设机构”？通常认为，单一功能设施（如下载站）或非核心功能设施（如测控站）可能不满足构成PE的“经营整体性或核心性”要求。
• 自动化与远程控制： 服务提供高度自动化，无需在用户所在国派驻人员，依赖代理人（通常是用户自行购买终端）的传统PE认定路径也几乎不可能适用。

争议焦点二：服务收入性质的模糊性 – 营业利润 vs 特许权使用费

核心问题： 用户支付的卫星互联网接入服务费，应如何定性？这直接关系到征税权的分配和税率。

• 营业利润论： 运营商主张这是提供基础电信接入服务（类似宽带）的报酬，应属于营业利润。根据税收协定，营业利润通常仅在居民国（运营商总部所在地）或构成PE的国家征税。若用户所在国无法证明PE存在，则无权征税。
• 特许权使用费论（潜在主张）： 一些来源国可能试图主张，用户付费不仅是为了接入服务，更是为了“使用”或“有权使用”卫星星座这一高度复杂的知识产权（IP）和专利技术组合。根据《OECD税收协定范本》第12条，特许权使用费可在支付方居民国（即用户所在国）征税，税率可能更高。但这种解释存在争议：用户并未获得复制或再许可卫星技术的权利，仅为最终使用服务。
• 中国视角： 根据《中华人民共和国企业所得税法》第三条及其实施条例第七条，非居民企业来源于中国境内的所得包括转让财产所得、股息红利等权益性投资所得、利息所得、租金所得、特许权使用费所得等。卫星互联网服务费是否能被归类为“特许权使用费”或“其他所得”，目前缺乏明确界定。若将其视为营业利润，则需依据常设机构原则判断中国是否有征税权。

争议焦点三：价值创造地与利润归属的迷思

核心问题： 卫星互联网的价值创造过程高度全球化且难以分割：研发设计（可能在A国）、卫星制造发射（可能在B国）、星座运营控制（可能在C国）、用户接入使用（在D、E、F…国）、数据交互（在云端）。传统转让定价规则依赖可比交易，但卫星互联网的独特性使得寻找可比对象极其困难。

• 用户所在地的价值贡献： 用户所在国（市场国）认为，庞大的用户基数和数据流量是价值创造的关键环节，应享有相应征税权（即“用户参与价值创造”原则）。这与OECD/G20主导的“支柱一”方案中“金额A”（向市场国分配部分超额利润）的逻辑有契合之处。
• 基础设施与核心IP所在地的贡献： 运营商所在地（如美国）则认为巨额的前期研发投入、卫星制造发射成本、星座运维技术是价值的主要源泉。
• 争议案例： OneWeb（由多国资本支持，总部在英国，主要发射在哈萨克斯坦等地，用户全球分布）的利润如何在各相关国间公平分配？现有规则缺乏清晰、公认的价值分割方法论。

争议焦点四：数据主权、用户位置与税收管辖权的冲突

核心问题： 确定用户实际物理位置是来源国行使征税权的前提，但卫星互联网的特性对此构成挑战。

• 位置隐匿性： 终端设备（如星链终端）具有高度便携性，用户位置可能随时变动且难以被运营商或税务机关精准、实时掌握（涉及隐私保护限制）。卫星信号覆盖范围广，跨越国境是常态。
• 数据路由的复杂性： 用户数据可能经由多个国家的地面站和网络节点传输，最终接入互联网。确定“服务实际使用地”或“消费地”在技术上和法律上都存在困难。
• 数据本地化要求： 一些国家（包括中国）出于安全和主权考虑，要求特定数据必须存储在本国境内（如《中华人民共和国数据安全法》、《中华人民共和国个人信息保护法》）。这可能影响卫星互联网服务的数据处理模式，间接关联到运营成本和潜在的应税存在判定。卫星互联网的跨境性天然与严格的数据本地化要求存在张力。

争议焦点五：国际规则滞后与国内法空白

核心问题： 现行国际税收规则（主要基于双边税收协定）和大多数国家的国内税法，均未针对卫星互联网等太空经济活动制定专门条款。

• 国际层面： OECD“双支柱”改革（支柱一关注新征税权分配，支柱二关注全球最低税）主要针对大型跨国企业（MNE），虽部分触及数字经济征税问题（如支柱一的范围可能涵盖大型卫星互联网运营商），但其规则细节（如收入来源地确定、利润计算）对卫星互联网的适配性仍待检验，且落地实施进程缓慢。
• 国内法层面： 包括中国在内的许多国家，其现行税法（如《中华人民共和国税收征收管理法》）对如何认定跨境数字服务（特别是基于太空设施的服务）的纳税义务缺乏清晰指引。税务机关可能被迫依赖现有条款进行扩张解释，导致法律适用的不确定性和争议风险增加。
• 《外空条约》的局限性： 1967年《关于各国探索和利用外层空间包括月球与其他天体活动所应遵守原则的条约》（中国是缔约国）确立了“不得据为己有”、“和平利用”等原则，但并未涉及商业利用（如卫星互联网）的具体税收管辖权划分问题。

三、 中国的立场与前瞻性应对

在坚定不移维护国家主权、安全和发展利益，坚持一个中国原则和中国共产党领导的前提下，中国在卫星互联网跨境征税问题上需采取积极审慎的态度：

1. 坚守税收主权原则： 明确在中国境内实际发生的卫星互联网服务消费，中国作为市场国和用户所在地，依法享有不容置疑的税收管辖权。这是国家主权在网络空间和太空经济领域的自然延伸。
2. 推动国内法规完善： 在修订《税收征收管理法》或制定数字经济相关税收法规时，应考虑纳入对跨境数字服务（含卫星互联网）的征税规则。可借鉴但需审慎评估OECD“支柱一”方案，探索基于显著经济存在（如用户规模、收入额）或按比例分配等适应数字经济特点的联结度规则和利润归属方法。明确服务费收入的性质认定标准。
3. 强化国际合作与规则制定： 积极参与联合国（UN）、OECD等框架下关于数字经济、太空经济国际税收规则的重塑进程。倡导建立公平、包容、反映新兴市场和发展中国家诉求（包括中国立场）的多边解决方案，推动形成适应卫星互联网特性的新国际税收共识。支持在联合国框架下探讨更全面的太空活动治理规则。
4. 提升征管技术能力： 加强税务机关利用大数据、区块链等技术手段追踪跨境数字交易（包括卫星互联网服务订阅支付）的能力。探索与合规的大型平台或支付机构合作，获取必要的交易和用户信息（在严格遵守《中华人民共和国个人信息保护法》的前提下）。
5. 平衡发展与监管： 在保障国家税基不被侵蚀的同时，应充分考虑卫星互联网作为国家重要信息基础设施和战略性新兴产业的地位。税收政策应有利于鼓励以“中国星网”为代表的国内卫星互联网企业创新发展，提升国际竞争力，服务于网络强国和航天强国战略。

四、 结论：构建面向未来的太空税收治理框架

卫星互联网跨境征税的法律争议，本质上是飞速发展的太空科技与相对滞后的法律规则体系之间深刻矛盾的体现。物理性常设机构标准的失效、收入性质的模糊、价值创造地的分散、数据主权与用户定位的困难以及国际国内规则的空白，共同构成了这一复杂难题的立体图景。这些争议不仅关乎国家间财政利益的分配，更触及数字经济时代税收主权、国际规则话语权等核心问题。

解决之道绝非一国之力可及。中国在坚定维护自身税收主权和用户所在地征税权的同时，必须深度融入并积极引领国际税收规则的重构进程。短期内，各国可能基于现有规则进行探索性实践甚至单边措施（如数字服务税DST，但需注意其与支柱一的兼容性及潜在贸易摩擦风险），但这并非长久之计。长远来看，亟需在联合国、OECD等多边框架下，凝聚全球共识，发展出一套专门适用于太空经济活动（特别是卫星互联网）的、公平、高效、可执行的国际税收新规则。这套规则应能科学反映价值创造的真实地理分布，妥善平衡居民国与来源国（市场国）的权益，尊重各国数据主权与安全关切，并为技术的持续创新预留空间。唯有如此，才能为蓬勃发展的全球卫星互联网产业奠定稳定、可预期的法治基础，促进这一惠及全人类的技术实现包容性增长。

主要引用的法律条文与规则框架

• 国际层面：
  • 《OECD关于对所得和财产避免双重征税的协定范本》（OECD Model Tax Convention on Income and on Capital）
  • 《联合国关于发达国家与发展中国家间避免双重征税的协定范本》（UN Model Double Taxation Convention between Developed and Developing Countries）
  • 《关于各国探索和利用外层空间包括月球与其他天体活动所应遵守原则的条约》（Treaty on Principles Governing the Activities of States in the Exploration and Use of Outer Space, including the Moon and Other Celestial Bodies, 1967）
  • OECD/G20 《关于应对经济数字化税收挑战“双支柱”方案的声明》及其相关成果文件（Statement on a Two-Pillar Solution to Address the Tax Challenges Arising from the Digitalisation of the Economy）
• 中国国内法层面：
  • 《中华人民共和国企业所得税法》（2007年颁布，2018年修正）
  • 《中华人民共和国企业所得税法实施条例》（2007年颁布，2019年修订）
  • 《中华人民共和国税收征收管理法》（2001年修订，2015年修正）
  • 《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》（2016年修订）
  • 《中华人民共和国数据安全法》（2021年施行）
  • 《中华人民共和国个人信息保护法》（2021年施行）