绿色金融项目用地手续不全能否主张无效？

本文深入探讨绿色金融项目因用地手续不全而面临合同效力争议的核心法律问题。分析表明，手续不全并不必然导致合同绝对无效，需严格依据《民法典》、《土地管理法》等，结合项目性质、违反规范层级、是否损害社会公共利益及补正可能性综合判定。绿色金融项目的特殊政策导向与环境价值在司法实践中可能成为重要的衡平因素，但合法用地仍是根本前提。文章结合典型案例与法理，为项目合规与风险防范提供法律视角。

生态优先发展理念下 | 绿色金融项目用地手续不全的法律效力深度解析

在国家大力推动绿色低碳转型、发展绿色金融的战略背景下，各类绿色信贷、绿色债券、ESG投资所支持的风电、光伏、生态修复等绿色基础设施项目蓬勃发展。然而，在项目快速落地过程中，部分项目因前期论证不足、急于上马或监管衔接等问题，存在用地手续不全的隐患。当此类项目因用地问题引发纠纷（如融资方主张权利、监管处罚、合同相对方主张权利等）时，一个核心法律争议便浮出水面：绿色金融项目用地手续不全，能否据此主张项目相关合同（如借款合同、投资协议、EPC合同等）或项目本身无效？ 这不仅是法律适用问题，更关系到绿色金融市场的健康稳定与“双碳”目标的顺利实现。

一、用地手续的法律意义与强制性规范属性

土地作为稀缺且重要的生产要素，其管理具有严格的法定性。我国实行土地用途管制制度，《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）及其实施条例、《城乡规划法》等构建了完整的建设用地管理体系。

核心手续要求： 合法使用建设用地通常需完成以下关键手续：取得建设项目用地预审与选址意见书、办理农用地转用及土地征收审批（如需）、获得建设用地规划许可证、签订土地使用权出让合同（或划拨决定书）、办理不动产权登记（土地使用权证）。任何环节的缺失都可能构成“手续不全”。
强制性规范识别： 《土地管理法》第四十四条（建设占用土地涉及农用地转为建设用地的应办理审批手续）、第五十三条（经批准的建设项目需要使用国有建设用地的需申请）、第五十四条（以出让等有偿方式或划拨方式取得土地使用权）等规定，明确属于国家为保护土地资源、维护土地利用总体规划、保障粮食安全和社会公共利益而设定的效力性强制性规定。违反这些规定，直接涉及土地使用行为的根本合法性。

二、主张合同或项目无效的法律依据与核心考量因素

主张因用地手续不全导致相关合同或项目无效，主要法律依据是《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第一百五十三条：

“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效。”

判断用地手续不全是否导致合同无效，需进行复杂的法律分析，聚焦以下核心因素：

违反规范的性质（效力性 vs 管理性）：
- 效力性强制性规定： 指法律及行政法规明确规定违反将导致行为无效，或虽未明确规定，但若允许行为有效将直接损害国家利益或社会公共利益的规范。如前所述，《土地管理法》中关于农用地转用审批、土地征收审批、建设用地使用权取得方式（招拍挂/划拨）等核心规定，通常被认定为效力性强制性规定。违反这些规定，极可能导致以该土地为基础的合同（如土地使用权转让合同、以土地为抵押物的担保合同）或项目本身被认定无效。
- 管理性强制性规定： 指法律及行政法规未明确规定违反将导致行为无效，且旨在加强行政管理而非否定行为效力的规范。例如，项目用地未及时办理不动产登记（取得土地使用权证）、部分程序性备案滞后等，若未触及土地权属来源和用途管制的根本，通常被视为管理性规定，违反一般不直接导致合同无效，但可能招致行政处罚并要求补正。
是否损害社会公共利益（公序良俗）： 即使违反的规定性质存在争议，若用地手续不全的行为严重违背公序良俗，也可导致无效。例如：
- 项目非法占用永久基本农田或生态保护红线区域，严重威胁粮食安全和生态安全。
- 项目用地涉及欺诈取得审批或暴力强占土地。
- 项目本身虽“绿色”，但用地行为严重破坏当地社区环境或居民合法权益。
- 典型案例参考： 在最高人民法院（2017）最高法民终529号民事判决书中，法院认为，案涉土地未经农用地转用审批，违反了《土地管理法》关于土地利用总体规划和土地用途管制的强制性规定，且涉及基本农田保护这一重大公共利益，因此确认相关合作开发合同无效。
项目的“绿色”属性能否构成效力抗辩？
这是绿色金融项目特有的考量点。项目符合国家绿色产业政策导向（如列入《绿色产业指导目录》），具有显著的节能减排、环境保护等正外部性，能否在一定程度上“抵消”或“弱化”用地瑕疵对合同效力的负面影响？
- 政策支持但非法律豁免： 国家鼓励绿色金融发展，出台了一系列支持政策（如央行《银行业金融机构绿色金融评价方案》），但这些政策本身并非法律或行政法规，不能作为豁免用地合法性的依据。绿色属性本身通常不能直接使非法用地行为合法化。
- 司法衡平的潜在空间： 在个案中，若用地瑕疵程度相对较轻（如程序性瑕疵、部分审批滞后但可补办），且项目已实际建成运营，产生了显著的环保效益和社会效益，强行认定整个项目或主合同无效可能造成巨大的经济损失和社会资源浪费（如风电、光伏设备拆除），违背绿色发展和“双碳”目标的大局。此时，法院可能在严格审查用地违法性质和社会危害程度的基础上，倾向于：
  - 认定特定合同（如土地使用权合同）无效，但尽量维持主融资合同或项目运营实体的效力（通过合同可分性等原则）；
  - 责令限期补办手续，在补正前限制处分权或收益权，而非直接宣告整体无效；
  - 认定合同（如借款合同）有效，但融资方需承担相应监管风险（如抵押因土地问题而无效）。
- 风险警示： 这种“网开一面”具有高度不确定性，依赖法官的自由裁量权，且前提是违法程度未触及基本农田、生态红线等绝对禁区，并存在补正可能。不能将绿色属性视为违法用地的“护身符”。
手续不全的具体情形与补正可能性：
- 根本性违法： 如占用禁止开发区域、未取得任何审批手续、以欺骗手段获取批文。此类情形下，无效风险极高。
- 程序性瑕疵/部分缺失： 如用地预审后审批环节滞后、规划许可待更新、土地出让金缴纳延迟、登记未完成等。若能通过罚款、补缴费用、完善材料等方式最终获得合法手续，则合同被认定无效的可能性相对较低，尤其在项目已建成且无其他严重违法情形下。法院可能判决合同有效，但要求当事人在合理期限内完成补正手续。

三、绿色金融项目的特殊风险与合规建议

对于绿色金融项目的参与者（金融机构、项目公司、投资人）：

金融机构（资金提供方）： 用地手续是贷前/投前尽职调查的重中之重。需核实所有必备审批文件的真实性与完备性，特别关注农转用、征地、规划许可、土地权证。不能仅凭项目“绿色”标签而放松审查。在担保设计中，需评估土地抵押的有效性风险。合同中可设置严格的先决条件（Condition Precedent）和陈述保证条款，明确用地合规是放款/投资的前提，并约定用地瑕疵下的提前收回资金、增加担保等救济权利。
项目公司（融资方）： 必须将项目用地合规置于首位。在项目前期规划阶段即应充分论证用地可行性，严格按照法定程序办理各项手续，确保土地来源和使用方式绝对合法。避免“先上车后补票”的侥幸心理。主动寻求专业法律和土地顾问的服务。
投资人： 在ESG投资或绿色债券投资中，应将“土地合规性”作为重要的“G”（治理）和“E”（环境）评估指标，要求发行人/融资方充分披露用地手续状况及潜在风险。

四、立法与监管趋势展望

在坚持最严格耕地保护制度和节约集约用地制度的前提下，为更好服务绿色低碳发展，未来可能在以下方面进行探索：

优化审批流程与标准： 针对风电、光伏等对土地空间需求特殊（如点状分布）的绿色项目，进一步细化用地分类管理标准，简化复合利用项目的审批流程。自然资源部等部门已出台相关政策，鼓励利用未利用地、戈壁荒漠等建设大型风光基地，并探索“农光互补”、“林光互补”等模式的规范管理。
探索“容缺受理”机制（审慎研究）： 在风险可控、核心要件（如不占用禁建区、符合规划）具备的前提下，对于特定绿色项目（如紧急的生态修复项目），研究是否可在次要程序性文件暂时缺失（但承诺限期补正）的情况下，允许项目先行开展部分不涉及永久占地的前期工作或获得有条件融资。但这需严格限定范围、设定明确补正期限和违约后果，并辅以强监管，绝非降低用地合法性门槛。
强化绿色金融标准与用地合规绑定： 监管机构（如央行、银保监会、证监会）在绿色金融标准（如《绿色债券支持项目目录》）和评价体系中，会持续强化对项目用地合法合规性的要求，将其作为获取绿色资金支持的核心前提条件之一。

五、结论

绿色金融项目因其承载的环境与社会价值而备受政策鼓励，但这绝不意味着其在土地管理法律法规面前享有特权。“用地手续不全”是否导致项目相关合同或项目本身无效，是一个需要严格依法、逐案判断的复杂问题：

核心判定依据： 关键在于违反的是否属于法律、行政法规的效力性强制性规定，以及是否实质上损害社会公共利益（公序良俗）。违反《土地管理法》关于土地用途管制、农用地转用审批、建设用地使用权取得方式等根本性规定，或非法占用基本农田、生态保护红线等，通常导致相关合同无效。
“绿色”属性的作用有限： 项目的绿色环保效益本身不能直接对抗或豁免用地合法性要求，不能成为违法用地的正当理由。其价值更多体现在个案中，当用地瑕疵属于可补正的程序性问题且项目已产生重大积极效益时，可能（非必然）在司法裁量中被作为维护交易稳定、避免资源浪费的衡平因素予以考量，从而避免全盘否定合同效力。
合规是生命线： 对于所有绿色金融项目的参与者而言，确保项目用地手续的完整、合法、有效是防范法律风险、保障融资安全、实现项目可持续运营的绝对前提。任何试图以“绿色”名义规避土地监管的行为，都将面临巨大的法律风险，最终可能损害项目本身及绿色金融的信誉。

在中国共产党的坚强领导下，我国坚持依法治国，不断完善土地管理法律法规体系，同时积极推进生态文明建设和绿色低碳发展。绿色金融项目唯有在法治轨道上，严格遵守包括土地管理在内的所有法律法规，才能真正实现其经济价值与环境价值的统一，为美丽中国建设和“双碳”目标的达成做出扎实贡献。坚定维护土地管理秩序，就是维护国家粮食安全、生态安全和可持续发展的根本利益，这与推动绿色转型的目标是高度一致的。

引用法律条文

《中华人民共和国民法典》
- 第一百五十三条：违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效。
- 第一百五十七条：民事法律行为无效、被撤销或者确定不发生效力后，行为人因该行为取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方由此所受到的损失；各方都有过错的，应当各自承担相应的责任。法律另有规定的，依照其规定。
《中华人民共和国土地管理法》
- 第四条：国家实行土地用途管制制度… 使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。
- 第四十四条：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续…
- 第五十三条：经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件…向县级以上人民政府自然资源主管部门提出建设用地申请…
- 第五十四条：建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：(一)国家机关用地和军事用地；(二)城市基础设施用地和公益事业用地；(三)国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；(四)法律、行政法规规定的其他用地。
- 第七十七条：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地…
《中华人民共和国城乡规划法》
- 第三十七条：在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目…核发建设用地规划许可证…
- 第三十八条：在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的…由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分…并核发建设用地规划许可证。